民政溯源与民政工作百年变革

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所谓研究，以核心概念界定为开端。

但是，概念界定却远不是件容易的事情，尤其是对民政、民政工作而言，更是如此。

民，往往与官相对而言，一般是指没有官职的普通民众、公众或者说老百姓，传统社会多称为庶民、庶人。

政，除表示政治、政府相关含义外，还表达政务、政事，一般是指政府事务，也就是国家或者政府所进行的公共事务管理。 

“民”与“政”两字连用，成为“民政”这一固定词语，大家多将其追溯到北宋时期。

根据《宋史》记述：“宋初革五季之患，召诸镇节度会于京师，赐第以留之，分命朝臣出宗列郡，号权知军州事，军谓兵，州谓民政焉。”此中记述的“军谓兵”，是指军事管理、军队行伍作战相关的事情。而“州谓民政”则是指除了军事及军队管理外，地方官员所处理的管理工作，这些都可以归为“民政”。

到南宋时，徐天麟编撰《西汉会要》和《东汉会要》（简称《两汉会要》），将户口、风俗、传籍、更役、乡役、泛役、复除、置三老、尊高年、赐孝悌、力田钱帛、恤鳏寡孤独、恤流民、徙豪族、奴婢、治豪猾、杂录、乡三老、乡亭长、民伍、劝农桑、假民田苑、赐民爵、崇孝行、戒奢侈、荒政、禁厚葬、瘗遗骸等涉及广大民众的各类社会性事务归纳起来，称之为“民政”类。

这成为民政概念及其含义的基本来源。

但是，如果就民政所包含的具体事务而言，其渊源在我国历史上发轫却要早得多。

据《周礼》记载，早在西周时期，其国家机构设置中就有地官大司徒一职。大司徒的职责范围就包括领土疆域、行政区划、户口、基层政权、救灾、社会救济、礼俗、移民8项，这些事务基本属于民政管理的内容。

西周之后，东周列国、秦汉、三国两晋南北朝、再到隋唐等，不同朝代基本都设置相关政府部门及官员进行相关事项的管理。

例如，汉代置民曹，初主吏人上书事，后兼主缮依功作，当工官之任。隋代设置民部，唐代改为户部，掌天下土地、人民、钱谷之政、贡赋之差。宋、元、明、清一直沿袭下来，掌管户口、土田、赋役、贡献、蠲免、优复、姻婚、继嗣之事。

也就是说，在延续千余年的传统社会中，不同朝代的经济、政治、文化状况不同，国家管理的范围、内容及方式不尽相同，民政事务也有增减调整。

但是，一些基本的管理事项，如行政区划、户口管理、基层政权、灾害救助、社会救济等依然保持稳定，从而使得民政的基本内容相对固定，基本的民政事务断断续续沿袭下来。 

到清朝末年，在资产阶级改良主义维新运动的影响下，民政的范围扩大，内容也更加复杂。

清光绪三十二年（1906年），为了缓和革命与改良的矛盾，继续维护清政府的统治，光绪帝发布“仿行宪政”的“上谕”，推动君主立宪制。将户部改为度支部，转向财政管理，并宣布：“巡警（1905年已设置巡警部）为民政之一端，著改为民政部。”

这是民政部首次作为一个中央政府职能部门出现。

民政部除接管原巡警部所辖事务外，还将户部所掌之疆理、户口、保息、拯救、旗人过继归宗，礼部所掌之仪制、风教、方术，工部所掌之城垣、公廨、仓廒、桥道工程，吏部所掌之文职官员过继归宗、复姓改籍等事并入。

因此，民政部的职掌事项就成为管理全国地方行政、地方自治、户口、风教、保息、荒政、巡警、疆理、营缮、卫生、寺庙、方术各事，并监督顺天府尹，稽核各直省民政司务、礼俗风教等事宜。

民政部内设二厅五司，分别是承政厅、参议厅、民治司、警政司、疆理司、营缮司、卫生司。此外，民政部还下辖内外城巡警总厅、缉探总局、路工处、消防队、京师习艺所等直属机构。

民政部大臣掌主版籍，整饬风孝、绥靖黎物，以奠邦治。民治掌编户口，兼保息乡政；警政掌巡察禁令，分稽行政司法；疆里掌经界图志，审验官民土地；营缮掌陵寝，修治道理，并保守古迹祠庙；卫生掌检医防疫、建置病院。

这是我国最早的中央政府民政机构及其职责业务的雏形。 

到民国时期，1912年南京临时政府改民政部为内务部，受大总统管辖。内务部以主管为总长，以次长为佐官，下设承政厅，由秘书长掌管；设民治、警务、礼教、土木、疆理、卫生六司，各设司长。

北京政府成立后，内务部与各部均属国务院。承政厅改为总务厅，不设秘书长，仍分六司。后又增加了考绩司，主管地方官的任用、奖惩、土司承袭等事务。

1927年国民党右派叛变革命，先后发生“四一二”反革命政变、“七一五”反革命政变，宁汉合流，在南京建立国民党的国民政府，改民政部为内政部。

1928年３月，国民党二届四中全会通过国民政府《内政部组织法》，设定内政部职责机构框架，明确其职掌为：依据法令管理地方行政及土地、人口、水利、警察、选举、国籍、宗教、公共卫生、方域礼俗、社会救济等事务；设民政、土地、警政、卫生、总务五司及人口局。置部长1人，主管部务；设政务、常务次长各1人，协助部长，办理部务。 

从历史发展来看，民政与民政工作都与广大人民群众的生产生活紧密联系，每一项民政事务都是需要由国家、政府进行统筹管理的具有社会性的公共事务，民政工作涉及人的生老病死、衣食住行，婚姻登记、救灾救济、优抚安置、拥政爱民、区划地名、老龄工作、低保福利、慈善殡葬等，因此，民政工作可视为社会事务的社会行政管理工作。

民政工作，是政府承担的大量与老百姓切身利益相联系的社会行政工作，这一工作既是一种依法维护和保障人民群众基本生活权益的政府工作，也是政府在授权范围内依法维护和保障人民群众基本生活权益的法定职责。

民政，属于是政府职能，是国家赋予政府职能部门所行使的公共管理工作，也是给广大人民群众所提供的公共服务工作。管理与服务交织在一起，所谓寓管理于服务之中，在民政工作中体现得尤其明显。

中华人民共和国民政工作源头，并非始于新中国成立后，而是发源于中国共产党领导的创建中华人民共和国的过程中，因此其发端应该从中国共产党创立时进行追溯。

正是在中国共产党的领导下，中华民族在百年迎来了从站起来、富起来再到强起来的发展历程。

在党的百年奋斗历程中，民政工作在不同时期被党和政府赋予不同的职责使命。民政工作始终在党的领导下，以“上为中央分忧，下为群众解愁”为宗旨，围绕党和政府大局展开。这使得民政工作成为党和政府爱民之情、亲民之意、为民之举的重要体现。

在建党百年之际，重温百年党史中的民政工作，梳理民政工作的产生、发展及其沿革，对于我们总结党领导的民政工作经验，推动民政事业的进一步发展等都具有重要的意义。 

伴随党领导下的人民政权的诞生，民政机构及其管理工作随之产生。在新民主主义革命时期，民政部门通过做好拥军优属、户籍登记、地方政权建设、救灾救济、婚姻改革、禁烟禁毒、土地革命等民政业务，服务于党和政府的中心工作，对保卫革命战争胜利成果、巩固和扩大革命根据地、发展壮大人民武装、夺取解放战争全面胜利发挥了重要作用。 

中华人民共和国的成立揭开了民政工作发展的新篇章。

改造旧社会、建立中华人民共和国的繁重任务，对民政工作提出迫切要求，也提供了广阔的施展空间。

民政部门积极推动民主建政，参与收容安置社会闲散人员，教育改造流氓、懒汉、赌徒、烟民、游民和妓女等各项工作。

在国民经济恢复后，党和国家的工作目标转移到社会主义改造及经济建设上来。民政部门负责的大规模复员退伍军人安置工作结束后，其工作回归常态，工作重点转换，强调为生产建设服务，在优待抚恤安置、灾害救助、社会救济及社会福利方面的职能显现。

这一时期的民政工作承前启后，民政职责多次调整，是民政工作逐步建章立制、调整探索发展的时期。民政工作的开展有效地稳定了军心、安定了民心，惠及困难群众，为社会主义建设营造了良好环境。 

党的十一届三中全会作出把党的工作中心转移到经济建设上来，实行改革开放的历史性决策，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。

民政工作与改革开放进程同步，在拨乱反正中重新启航。

在从邓小平理论到“三个代表”重要思想，再到科学发展观的社会主义建设理论实践的探索中，民政部门围绕党和政府经济体制的转型与改革，为适应经济社会建设需要，逐步找准其职能定位，逐步探索与社会主义市场经济体制相适应的制度机制。

民政工作发挥社会救助的兜底作用，致力于以基本生活保障来缓解社会矛盾，做好复退军人、救灾工作以及困境儿童、老年人等弱势群体的社会福利，在推动市场经济体制转型、保障基本民生、维护人民权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。 

党的十八大以来，社会建设越来越多地得到党和政府重视。在社会建设中，民政工作的社会政策兜底职能更加彰显出来。

民政，既要“安民立政”，又需要“修治民政”，民生不只在民政，但民政都是民生。 

如何夯实民生兜底保障是民政部门的基础性工作，其在民生保障与社会治理中发挥着基础性作用。

党的十九届三中全会，基于新时代党和政府执政施政现实需要，统筹推进党和政府机构改革，民政部门的职责职能得以重新界定。民政部门主责聚焦于基本民生保障、基层社会治理和基本社会服务等方面，职能更加明确，内部设置更加优化，工作质量标准更加严格。

习近平总书记在第十四次民政会议指示中指出，民政工作关系民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作；强调各级民政部门要加强党的建设，坚持改革创新，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献。这是新时代民政工作的根本遵循，为民政工作发展指明了方向。民政部门牢记“民政为民、民政爱民”理念，大力推进民政履职尽责，着力加强基层基础工作，推动各项民政业务创新发展，在助力脱贫攻坚、全面建成小康社会中发挥了积极作用。 

民政工作，是党和政府工作的重要组成部分。民政工作内容是党将其为民爱民执政理念转化为政府管理服务事项，再交由民政部门担负相应职责、行使管理服务职能的结果。

回顾百年来党领导的民政工作发展改革历程，我们可以发现，民政工作的范畴内容及其工作重点发生改变是常态，民政工作及其重点在不同的历史时期、同一历史时期的不同阶段不尽相同，从民政工作的变迁中，我们需要汲取历史的智慧，梳理出民政工作发展的经验。这包括：

（1）坚持党对民政工作的领导，是民政事业发展改革的基本保证。

（2）践行以人民为中心的发展理念，始终保持民政为民的民本底色。

（3）用科学理论指导民政实践，把握中国民政事业发展规律。

（4）始终围绕中心开展工作，服务大局，推动民政工作与时俱进。

（5）将继承发扬优良传统与深化改革创新相结合，推动民政工作不断创新。

（6）立足民政部门主导，积极推动社会参与协作，统筹推进民政能力建设。

转自《民政工作百年变革研究》引言  光明日报出版社  马福云  王云斌/著

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