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推进殡葬行政管理制度法治化 保障公民权益

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在传统中国，殡葬是伦理与政治上的重要议题，是关系国本的重要社会活动，其中传统丧服制度表征着社会的基础组织结构，其表彰的“孝”更是政权合法性的重要来源。在现代中国，一个人的“身后事”如何处理，也绝非纯粹私事，而是被深刻打上了社会变革和国家权力的烙印，这己经成为当代中国共产党领导的社会革命和移风易俗的重要体现。
1997年，我国颁布了《殡葬管理条例》，对殡葬行为中遗体处理行为、安葬行为以及仪式行为等进行法律上的限制，要求改革土葬、推行火葬；节约用地；革除丧葬陋俗，基本构建了具有中国当代特色的殡葬行政管理制度，标志着我国殡葬行政管理开始走上了法治化轨道。时至今日，《殡葬管理条例》已经实施近三十年，尽管期间历经小幅修订，但未有重大修订。在这期间，我国社会经济有了重大发展，人民群众的权利意识和法治意识有了很大提高，当前殡葬行政管理制度法治化水平已经不能满足人民群众的法治需求和权利诉求。因此，我们应当对中国现行殡葬行政管理制度进行深入梳理和分析，找出其中存在的问题，重点从行政法视域入手，着眼于监督和规范殡葬行政管理行为，不断提升殡葬行政管理制度法治化水平，切实保障人民群众在殡葬活动中的合法权益。
当前，我国殡葬行政管理制度主要存在五方面问题：
一是殡葬行政立法供给不足，主要体现在立法位阶过低、地方立法未修正强制条款、立法滞后于公民需求和事实判断存在偏差等。从我国当前殡葬行政管理相关立法看，殡葬行政立法的主要目标是实现国家目标，即“推行火葬、节约土地”，在行政方式上更倾向于命令服从式的秩序行政模式，从遗体处理到安葬、仪式举行的殡葬全过程，公民的行为都被纳入到了国家控制之下，而殡葬行政管理中行政权力得到的约束很弱。这种“权力导向型”的殡葬行政立法体系，已逐渐不适应当前社会发展和群众需求。
二是殡葬行政管理主体分散混乱、组织机制有漏洞。殡葬事务的管理，涉及多个行政部门，职能部门间难以有效联动，导致行政效率低。组织机制中管办不分，一些县市并没有设立独立的殡管所，仍实行殡仪馆与殡管所合一，使得殡葬行业的经营者又是该行业的监管者。另外，由于行政管理和地理位置的便利性，乡镇政府、街道办、村委会、居委会常参与到殡葬事务的管理中，在没有明确授权的情况下，容易产生越权行为，公民合法权益无法得到有效保障。
三是殡葬行政管理手段和目标之间不符合比例原则。强制推行火葬的手段不能达成节约土地的目标，甚至阻碍了该目标的实现。强制性殡葬行政行为还存在合法性缺陷，这表现在执行中行政成本高、效率低，且由于遗体的特殊性，强制火化遗体后，行政行为不可撤销，给相对人带来新的损害。另外在殡葬相关行政活动中，行政机关通过火化区划定，将公民日常生活行为一键手动变为违法行为，在授益性给付行政行为中，将相对人的利益与是否火化绑定，殡葬管理相关的行政指导行为等在殡葬行政管理中也变质为不可违抗的行政决定，不仅不合法、加重了相对人负担，还破坏了社会自生自发秩序。
四是殡葬行政管理的程序较为简单，对行政相对人权利保护严重不足。首先，现行法规中对程序的规定较为笼统，缺乏具体操作细则，各地程序规范的标准不一，导致行政行为随意性增加，影响行政行为的合法性。其次，程序欠缺灵活性。“一刀切”的管理方式，不仅僵硬适用程序，忽视个体差异和具体情况，而且单向性程序缺乏与公民的互动和沟通，无法适时纠错，最终影响行政行为的有效性。最后，公民的陈述申辩权得不到保障。在殡葬相关行政决定作出与实施过程中，公民不仅缺乏申辩机会，行政机关也不记录公民陈述申辩，影响行政行为的合法性、公正性。
五是对殡葬行政管理行为的司法审查力度不够、机制不健全，行政相对人难以通过诉讼维权。通过殡葬行政诉讼的实证研究发现，司法审查范围过窄，驳回起诉判决比例较高，以合法程序审查为主的司法审查难以对行政权力进行实质性控制，司法审查事后救济的特性也影响了它很难对相对人提供有效的救济；同时相对人法律权利的模糊也使得即使法院判决行政机关违法，相对人也难以获得赔偿。
为了解决殡葬行政管理存在的上述五大问题，就必须坚持以下三项原则， 大力推动殡葬行政管理制度的法治化。
一是坚持公共利益和个人利益平衡原则，尤其是不能漠视个人在殡葬活动中情感需求、伦理需求和意思自治。殡葬行为中公民具有身份法上的权益，包括身份权、财产权以及家庭生活获得尊重的权利，殡葬行政管理应在维护公共利益的前提下最大限度尊重个人利益、保护个人利益、尊重个人意愿。
二是突出公共服务原则。国家有责任承担殡葬基本公共服务，但从法律家长主义角度分析，国家在提供公共服务过程中也容易产生权力滥用的风险，公民的权利会受到更为隐蔽而又无法反抗的侵害，政府应突出服务理念，强调公民主体地位，防止过分干预公民行为自由。
三是坚持公私合作原则。公私合作符合擦葬行政管理实践，殡葬行政管理需要相对人的配合，公民又需要国家提供基本服务。公私合作要求殡葬行政管理改变单向式的意见交流，改为互动式的沟通，肯定相对人的需求和利益是正当的，通过制度设计促进合作，并为公民殡葬行为留下自治空间。公私合作的目标是良好行政，这为行政权力提出了比合法性更高的要求，良好行政要求行政权力追求“共同善”，帮助公民更好实现自由。具言之，应当针对当前殡葬行政管理制度存在的问题，按照公共利益和个人利益平衡原则、公共服务原则、公私合作原则，在以下五个方面进行完善，大力推进殡葬行政管理法治化水平。
一是从管理目标的调整入手，构建福利、公正、有尊严的规则体系，这是行政权力受到控制的基础。首先在立法目标中，要确定保护公民权利、推行礼葬、全面看待殡葬习惯、弘扬尊老美德；其次是提升立法价值标准， 平衡相对人利益和公共利益，确定生命、自由等基本价值超越财产性利益；最后标定公共服务基本方向，确定国家在殡葬基本公共服务供给中提供遗体运输、遗体处理、基本仪式服务等责任。
二是完善殡葬行政管理组织机制。首先，要厘清各级政府及各部门间的组织机制，包括明确中央、地方权限划分，避免职权交叉和责任不清，建立纵向、横向协调机制，落实领导责任，重视基层自治组织“中介作用”。其次，强化主体的公共服务职能，变主导为引导，以相对人需求为主提供服务。最后，推进管办分离，使监管中立、市场经营者自主独立，确保公民权利得到充分保护，促进公共服务的提升和发展。
三是促进行政行为法治化，首先，确定殡葬行政管理的合法性标准，殡葬行政行为应有合法依据、不能超越立法目标，不考虑不相关因素，不给相对人带来新的损害、殡葬违法行为的处罚期限应有明确规定；殡葬行政行为的合理性标准中则应确立维护逝者尊严与尊重逝者亲属情感的标准，更加符合殡葬行为规律，以提升行政行为的正当性。其次，行政行为应选择对相对人利益损害最小的行政行为，包括小步走、不作出不可逆的行政行为、减少伤害等。最后，重视相关行政活动中正当原则、自愿原则，确保柔性行政活动不变质为强制性行政行为。
四是规范行政程序，守住正当程序防线。首先要求行政主体加强程序的规范性，遵守法定程序规范，重视说明理由程序，提升行政行为的透明度和可接受度，在强制措施前保障公民陈述申辩权，强制程序中以催告程序为核心，代执行前必须再履行告知程序确保相对人程序性权利得到保护。其次，有关镔葬行政自由裁量中，应增加决策过程设计，用集体判断替代地方主官个人意志，确保共同善判断的集体性。最后注重公众参与，确保行政决策的民主性。
五是强化对殡葬行政行为的司法审查。首先，赋予相对人选择法院的权利，改进殡葬行政行为的司法审査的管辖，确保审判公正性。其次，扩充司法审查的法源，从制定法、习惯、技术标准、情理、政策等方面为司法审査提供更多有说服力的论据。最后，提升司法审查强度，从保护相对人诉权、扩充司法审查范围、确定司法审查标准、确定行政诉讼中殡葬权利损害赔偿责任等方面加强司法权对殡葬行政的监督强度。
总之，在殡葬行政管理中，存在公权力过分扩大，立法与司法无法有效控制，造成公民权益受到侵害的问题。为此公权力应兼顾个体利益与公共利益，以承担殡葬基本公共服务为导向，坚持公私合作原则，为公民实现帮助死者获得善终的目标提供协助，有效控制殡葬行政权力，维护福利、公正、有尊严的社会生活和政府行政秩序，切实提升殡葬管理领域法治化水平。
 

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